Artículo 113

artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para que las autoridades competentes prevengan, investiguen y sancionen las faltas administrativas y los hechos de corrupción, el cual se encuentra regulado a nivel legal en la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.

1. XIX.

   Sujetos Supervisados, a los Almacenes Generales de Depósito; Asesores en Inversiones; Casas de Bolsa; Casas de Cambio; Centros Cambiarios; Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesquero; Instituciones de Crédito; Instituciones de Tecnología Financiera; Sociedades Autorizadas para Operar con Modelos Novedosos; Sociedades Operadoras de Fondos de Inversión; Sociedades Distribuidoras de Acciones de Fondos de Inversión; Sociedades Financieras Populares; Sociedades Financieras Comunitarias con niveles de Operación del I a IV; Organismos de Integración Financiera Rural; Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo con niveles de Operación del I a IV; Sociedades Financieras de Objeto Múltiple; Transmisores de Dinero y Uniones de Crédito.

2. XX.

   TFJA, al Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

3. XXI.

   Transparencia Internacional, a la organización internacional, no gubernamental, no partidista, y sin fines de lucro, dedicada a combatir la

corrupción a nivel nacional e internacional, la cual desde su fundación en 1993 ha sido reconocida ampliamente por colocar la lucha anticorrupción en la agenda global.

1. I.

   INTRODUCCIÓN

I.1 Contexto internacional

I.1.1 Convenciones internacionales

Actualmente existen tres convenciones internacionales en materia de corrupción:

 La Convención Interamericana contra la Corrupción tiene como finalidad promover y fortalecer el desarrollo en cada uno de los Estados Parte, establecer los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción, e incentivar, facilitar y regular la cooperación entre los Estados en relación con este tema. También conocida como la Convención de Caracas, fue adoptada por los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA), entrando en vigor en 1997. Fue el primer instrumento jurídico internacional en este campo que reconoce la trascendencia internacional de la corrupción y la necesidad de promover y facilitar la cooperación entre los Estados para combatirla. De igual forma, reconoce que la corrupción no podrá ser solucionada únicamente con acciones represivas, sino que es necesario que los Estados adopten medidas preventivas orientadas a modernizar las instituciones de gobierno y a eliminar las causas de la corrupción o las condiciones que la propicien.

 La Convención para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales (conocida como la Convención Anti-cohecho), de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), fue firmada en 1997 y entró en vigor en 1999, siendo un acuerdo internacional suscrito por diversos países que establece medidas para disuadir, prevenir y penalizar a las personas y a las empresas que prometan, den o encubran gratificaciones a servidores públicos extranjeros que participan en transacciones comerciales internacionales. Esta Convención centra sus preocupaciones en el cohecho internacional, al establecer el compromiso de los Estados Parte, de tipificar penalmente esta conducta, dado que sobornar a servidores públicos extranjeros, para obtener ventajas en el comercio internacional socava la gobernabilidad, el crecimiento económico y la competitividad en los mercados.

 La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), también conocida como la Convención de Mérida, por haber sido adoptada en esa ciudad en México, en el año 2003; entró en vigor en 2005 y sus objetivos son adoptar medidas para prevenir y combatir eficaz y eficientemente la corrupción, así como el fortalecimiento de las normas existentes; fomentar la cooperación internacional, la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y bienes públicos. En este sentido, la Convención

reconoce que una función pública eficiente y transparente es la base de un buen gobierno.

Las tres convenciones cuentan con mecanismos de evaluación sobre su cumplimiento, que son aplicados por los mismos Estados; sin embargo, ninguna de ellas establece una definición concreta del concepto de “corrupción” que sea universalmente aceptada. Frente a la dificultad de incluir en un solo concepto la multiplicidad de conductas que abarca este término, dichas convenciones describen de forma individual los supuestos que pueden ser calificados como actos de corrupción y que por ello deben ser sancionados, sin que eso signifique que se abarcan todas las posibilidades.

I.1.2 Tratado comercial entre México, Estados Unidos y Canadá

México ratificó en 2019 el Tratado Comercial entre México, Estados Unidos y Canadá, mismo que fue ratificado en 2020 por estos últimos países. Dicho tratado contempla un Capítulo denominado “Anticorrupción” (Capítulo 27), por virtud del cual las partes se comprometen a aplicar efectivamente sus leyes anticorrupción, a coordinarse y cooperar para combatir la corrupción, así como a incentivar la adopción de programas de cumplimiento por parte del sector privado a través de las empresas de sus países, con un énfasis especial en las PYMES.

I.1.3 Transparencia Internacional

La organización internacional Transparencia Internacional define a la corrupción como el abuso del poder para beneficio propio, y puede clasificarse en “corrupción a gran escala”, “actos de corrupción menores” y “corrupción política”, según la cantidad de fondos perdidos y el sector en el que se cometa:

 Corrupción a gran escala: consiste en actos cometidos en los niveles más altos del gobierno, que involucran la distorsión de políticas o de funciones centrales del Estado, y que permiten a las PEP beneficiarse a expensas del bien común.

 Actos de corrupción menores: radican en el abuso cotidiano de poder por PEP de bajo y mediano rango al interactuar con ciudadanos comunes, quienes a menudo intentan acceder a bienes y servicios básicos en ámbitos como hospitales, escuelas, departamentos de policía y otros organismos.

 Corrupción política: es la manipulación de políticas, instituciones y normas de procedimiento en la asignación de recursos y financiamiento por parte de los responsables de las decisiones políticas, quienes abusan de su posición para conservar su poder, estatus y patrimonio.

Algunos delitos contenidos en el Título Décimo del Código Penal Federal, relativo a los Delitos por hechos de corrupción, como el cohecho y el peculado1, se cometen

1 Según el glosario de Transparencia Internacional se entiende por Cohecho el ofrecer, prometer, dar, aceptar o solicitar una ventaja como un incentivo, para una acción que es ilegal, poco ética o una falta de confianza, los incentivos pueden tomar la forma de obsequios, préstamos, honorarios, recompensas u otras ventajas (impuestos, servicios, donaciones, favores, etc.); mientras que el Desvío de Fondos Públicos se da cuando una persona que ocupa un cargo en una institución, organización o empresa se apropia

con el fin de obtener beneficios privados. Estos delitos involucran la acción tanto de servidores públicos, como de individuos y personas morales privadas.

El delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita, mejor conocido como LD es, a grandes rasgos, el proceso de ocultar las ganancias ilícitas que se generaron a partir de la actividad delictiva, por lo que, al lavar con éxito el producto de uno de estos delitos, los beneficios ilícitos se pueden disfrutar sin temor a ser arrebatados mediante mecanismos de sanción.

I.1.4 Recomendaciones2 del GAFI

El GAFI concede una gran importancia a la lucha contra la corrupción, ya que considera que tiene el potencial de causar un daño catastrófico al desarrollo económico, a la lucha contra la delincuencia organizada y a un Estado de Derecho efectivo.

La corrupción y el LD están intrínsecamente vinculados, ya que los recursos obtenidos por actos de corrupción, al ser ilícitos, requieren ser sometidos a mecanismos para ocultar su origen y darles una apariencia de legalidad. Es por esto que el G20 hizo un llamado al GAFI para abordar el problema de la corrupción en el marco de su trabajo en la lucha contra el LD/FT.

Al respecto, el GAFI ha realizado 13 publicaciones3 en materia de combate a la corrupción y su relación con el LD, haciendo especial énfasis en que las Recomendaciones del GAFI fueron diseñadas para prevenir y combatir el LD/FT; sin embargo, cuando se implementan eficazmente, también pueden ayudar a combatir la corrupción, a salvaguardar la integridad del sector público, proteger al sector privado del abuso del poder, aumentar la transparencia del sistema financiero y facilitar la detección, investigación y enjuiciamiento de la corrupción, el LD y la recuperación de activos4.

En este sentido, la comunidad internacional reconoce que las medidas de PLD/FT son una herramienta poderosa que puede ser aprovechada de manera efectiva en la lucha contra la corrupción.

La Recomendación 12 del GAFI, requiere que los Sujetos Supervisados tengan sistemas de gestión de Riesgos apropiados, para determinar si un Cliente o beneficiario final (denominado en las Disposiciones como Propietario Real5) es una

deshonesta e ilegalmente, usa o trafica los fondos y bienes que se les han confiado para el enriquecimiento personal u otras actividades. 2 El GAFI ha desarrollado una serie de Recomendaciones que están reconocidas como el estándar internacional para combatir el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva. Para mayor información, consultar la siguiente liga: http://www.fatf-gafi.org/about/. 3 Al 5 de junio de 2018. 4 Para mayor información, consultar el siguiente documento emitido por el GAFI el 18 de octubre del 2012: “Corruption: A Reference Guide and Information Note on the use of the FATF Recommendations to support the fight against Corruption”.

http://www.fatf-gafi.org/publications/corruption/documents/useofthefatfrecommendationstosupportthefightagainstcorr uption.html 5 Para mayor información respecto a la identificación del propietario real, consultar los “Lineamientos para la identificación del Propietario Real” emitidos por la Secretaría. https://www.gob.mx/cnbv/articulos/lineamientos-para-la-identificacion-del-propietario-real?idiom=es

PEP. También indica que se deben tomar medidas específicas, además de realizar la debida diligencia del Cliente, tratándose de las PEP extranjeras, por ejemplo, que se obtenga la aprobación por parte del personal directivo superior para establecer (o continuar) relaciones comerciales, tomar medidas razonables para establecer la fuente de riqueza o fondos y llevar a cabo un monitoreo continuo intensificado. En relación con las PEP nacionales, la Recomendación 12 señala que los Sujetos Supervisados deben aplicar las medidas de debida diligencia reforzada, cuando existe una relación comercial de mayor Riesgo. Lo establecido en dicha Recomendación se encuentra retomado en su mayoría en las Disposiciones6.

Este escrutinio exigido por el GAFI y por las autoridades mexicanas, así como su aplicación por parte de los Sujetos Supervisados, se encuentra a la vanguardia del esfuerzo para detectar y disuadir el LD producto de la corrupción y es ciertamente necesario. La premisa detrás del esfuerzo es clara: los Clientes en estas categorías pueden presentar un mayor Riesgo.

Los estudios de casos confirman que, para ocultar la procedencia ilícita de los recursos producto de la corrupción, así como de otros delitos precedentes del LD, se utilizan técnicas similares en su ejecución. Las PEP que realizan actos de corrupción se tomarán grandes molestias para ocultar su identidad y el origen de los recursos, a fin de colocar el dinero derivado de actos de corrupción en el sistema financiero sin sospechas. Para este fin, las PEP antes mencionadas pueden usar personas morales, fideicomisos, prestanombres, efectivo, transferencias, países con controles débiles de LD o regímenes fiscales preferentes, entre otros. Sus transacciones derivadas de los actos de corrupción a menudo involucrarán a un intermediario de algún tipo (incluidos miembros de la familia y asociados cercanos), ya sea dentro o fuera de la jurisdicción de la PEP. En algunos casos, las PEP antes señaladas también intentarán evadir los mecanismos de detección y regulación dentro de su jurisdicción, para "engañar al sistema" y ocultar el origen de los ingresos antes de que el dinero llegue a otra jurisdicción. En tales casos, la implementación de la Recomendación 12 del GAFI por parte de otras jurisdicciones es necesaria, pero no es suficiente para detectar e impedir el movimiento de ganancias obtenidas de actos de corrupción.

Además, la experiencia internacional ha dejado en claro que combatir el LD relacionado con la corrupción, debe ser más que simplemente garantizar que las PEP reciban un nivel adecuado de escrutinio. Por el contrario, un esquema de PLD/FT efectivo requiere una evaluación del Riesgo relacionado con la corrupción y medidas preventivas contra el LD proveniente de la corrupción en un espectro más amplio de Clientes y relaciones comerciales, independientemente de si se trata de una PEP en los términos definidos por el GAFI y las Disposiciones (con el fin de identificar a las Personas Vulnerables).

I.1.5 Grupo Egmont

6 En el Informe de Evaluación Mutua de México emitido por el GAFI en enero de 2018, respecto de la Recomendación 12, se indica que “las deficiencias más importantes son la falta de requerimientos para determinar si el beneficiario final es PEP, para el sector de seguros, determinar si el beneficiario final de un seguro de vida es PEP y aplicar las medidas de debida diligencia requeridas, y que los oficiales militares principales, los ejecutivos de empresas del estado o los funcionarios a nivel municipal no son considerados PEP nacionales”, por lo que se determinó que México cumple parcialmente con dicha Recomendación.

El Grupo Egmont proporciona una plataforma para el intercambio seguro e inmediato de conocimientos e inteligencia financiera, para combatir el LD/FT.

En ese sentido, en julio de 2019 el Grupo Egmont dio a conocer el Resumen Público de las “Herramientas y prácticas de las UIF para investigar el lavado del producto de la corrupción”, que proporciona una serie de indicadores asociados al lavado del producto de la Corrupción.

Sobre la corrupción, se menciona que:

“Esta investigación se realiza con el propósito de reconocer que la corrupción es un delito generalizado que afecta a todos los países y economías. Además de dificultar el crecimiento económico, la corrupción socava la confianza en los gobiernos, desvía los recursos públicos en detrimento de importantes iniciativas, y tiene un impacto en la prestación de servicios esenciales, como servicios de salud, infraestructura nacional y educación. La corrupción, como muchos otros delitos, se encuentra motivada por la codicia y el afán de lucro. Como consecuencia de esto, la inteligencia financiera resulta vital para detectar casos de corrupción e iniciar las acciones legales correspondientes.”

Asimismo, en el citado documento se incluyen diversos indicadores relacionados con la corrupción relacionada con fraude en contrataciones públicas, así como con la corrupción relacionada con patrimonio o ingresos injustificados.

I.2 Contexto nacional

México es un Estado parte de las tres convenciones internacionales antes mencionadas, lo cual denota el compromiso y esfuerzo del país para prevenir y combatir la corrupción. Este compromiso se vio reflejado en las diversas reformas constitucionales y legales, así como en las nuevas leyes que son el sustento jurídico del SNA.

La reforma Constitucional del 7 de febrero de 2014 que adiciona y reforma diversas disposiciones del

artículo 113 Constitucional; la segunda, es el reconocimiento de la facultad que tiene el Congreso

de la Unión para expedir leyes que establezcan las bases del SNA; la tercera, establece las responsabilidades de los servidores públicos y los particulares que incurran en actos de corrupción, y, por último, la cuarta reforma amplía y fortalece las facultades de fiscalización de la ASF.

Con la reforma, para el correcto funcionamiento del nuevo entramado anticorrupción del Estado mexicano, con fecha 18 de julio de 2016, se publicaron en el DOF una serie de leyes secundarias, de las cuales, cuatro fueron de nueva creación y tres reformadas. Estas leyes son:

1. Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, se creó para establecer las bases de coordinación entre la Federación, las Entidades Federativas, los Municipios y las Alcaldías de la Ciudad de México para el funcionamiento del SNA, así como detallar las funciones del Comité Coordinador, su Secretaría Ejecutiva, el Comité de Participación Ciudadana y establecer las bases del Sistema Nacional de Fiscalización.

2. Ley General de Responsabilidades Administrativas, se creó para establecer las competencias de los distintos órdenes de gobierno y para definir las responsabilidades, principios y obligaciones de los servidores públicos; aunado a esto, determinó las faltas administrativas graves y no graves en las que éstos pueden incurrir, así como las faltas administrativas de particulares relacionadas con las faltas administrativas graves de los servidores públicos.

3. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se creó para establecer la integración, organización, atribuciones y funcionamiento del TFJA, otorgándole autonomía para emitir sus fallos y con jurisdicción plena.

4. Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, derogó a la Ley del mismo nombre de 2009 y se creó para fortalecer el papel de la ASF frente a la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública.

5. Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, se reformó para establecer las funciones y atribuciones de la Fiscalía Especializada en combate a la corrupción.

6. Código Penal Federal, se reformó para armonizar este marco jurídico con el SNA. Esta reforma incluyó un Título sobre Delitos Cometidos por Servidores Públicos, entre los que se encuentran el ejercicio ilícito del servicio público, abuso de autoridad, tráfico de influencia, cohecho, cohecho a servidores públicos extranjeros, peculado, enriquecimiento ilícito, entre otros.

7. El Código Nacional de Procedimientos Penales, se reformó para regular de manera más clara la responsabilidad penal de las personas morales, estableciendo que las empresas serán penalmente responsables de los delitos que se cometan en su nombre, cuenta, beneficio o a través de los medios que proporcionen, siempre y cuando se haya determinado que existió inobservancia del debido control interno en su organización. Este debido control interno en su organización significa, entre otras cosas, que los Sujetos Supervisados tengan sistemas de gestión de Riesgos apropiados, así como programas de cumplimiento, incluyendo por supuesto los temas de PLD/FT.

8. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se reformó para establecer el papel de la SFP como parte fundamental del combate a la corrupción al interior de la Administración Pública Federal.

De lo anterior, conviene destacar que la SFP, la ASF, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, el Comité de Participación Ciudadana, el TFJA, el INAI, así como el Consejo de la Judicatura Federal forman parte del Comité Coordinador del SNA.

El SNA tiene la misión de coordinar el combate a la corrupción entre las autoridades locales y federales. Este sistema, articula esfuerzos institucionales para que, mediante el aumento de la transparencia y la rendición de cuentas, se fortalezca la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas. Busca prevenir, detectar y sancionar las responsabilidades administrativas y penales, incluyendo los delitos por hechos de corrupción y, además, tiene la misión de diseñar e implementar la política nacional anticorrupción.

Para el combate de la corrupción, que tratamos en la presente guía, con una visión de manejo sostenible de las finanzas públicas, se emitió para el nivel estatal y municipal la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios el 27 de abril de 2016.

Por otro lado, la ENR considera la percepción de la corrupción como un Riesgo nacional de vulnerabilidad e impacto alto, mencionando lo siguiente:

“La percepción de la corrupción es un elemento que pudiera vulnerar fuertemente nuestro sistema de prevención y combate al LD/FT, ya que constituye un facilitador para la comisión de delitos, sin que ello impida la represión de éstos”.

Adicionalmente, en el Informe de Evaluación Mutua de México emitido por el GAFI en enero de 2018, se menciona que el sector financiero demuestra una buena comprensión de las principales amenazas de LD provenientes de los grupos de delincuencia organizada y actividades delictivas asociadas, así como también de delitos fiscales, pero su reconocimiento de la corrupción como amenaza principal es desigual. Es por eso que dentro de las acciones prioritarias recomendadas se incluye el mejorar la comprensión de los Sujetos Supervisados, en relación con los Riesgos de LD generados por la corrupción y su capacidad de gestionar dichos Riesgos, incluso mediante: (i) la profundización del análisis de corrupción como una amenaza de LD en la ENR; (ii) la solicitud a los Sujetos Supervisados que determinen si el Propietario Real es una PEP y apliquen controles conforme a la norma; (iii) la extensión de los requisitos sobre las PEP a las Actividades Vulnerables7, y (iv) la provisión de guías sobre la evaluación de la gestión de riesgos asociados con las PEP nacionales.

1. II.

   MEDIDAS APLICABLES A LAS PEP NACIONALES Y PERSONAS VULNERABLES

7 Según lo establecido en el